国有独资公司是指国家授权投资的机构或者国家授权的部门单独投资设立的有限责任公司。国家对于事关国计民生和国家重大利益的产业采取国有独资公司形式，目的是为了方便国家的管理和对市场的调控，以及对比较稀少的资源合理适用。《公司法》第64条规定，国务院确定的生产特殊产品的公司或者属于特定行业的公司，应当采取国有独资公司形式。
一、国有独资公司具有如下法律特征：
第一，国有独资公司属国有公司。
国有独资公司是由国家授权投资的机构或国家授权的部门代表国家单独投资设立的，国家是公司的唯一股东，由国家投资的机构或国家授权的部门代表国家拥有并行使股权。但国有独资公司与传统的国有企业不同，尽管两者同属“国有”，国有独资公司的法律地位却发生了很大变化，其管理体制、责任能力等也有较大差别。
第二，国有独资公司是特殊的一人公司。
代表国家向国有独资公司出资的人只有一个，即国家授权投资的机构或国家授权的部门。这种公司形式与西方国家的 “一人公司”有相似之处，股东都只有1人。但国有独资公司与一人公司还是有很多差别的。在我国目前，除国家授权投资的机构或国家授权的部门外，尚不允许其他任何单位和个人单独投资设立公司。但西方国家的一人公司，其唯一股东既可以是法人，也可以是自然人，而且由于投资主体的有限，这种公司的规模一般不大。而国有独资公司的股东是国家，是一个特殊的民事主体，公司的经营规模一般较大。
第三，国有独资公司是特殊的有限责任公司。
国有独资公司采取有限责任公司的形式，但由于其股东的特殊性和唯一性。《公司法》对这种公司形式专门作了特别规定，其组织制度、股权的行使等方面都不同于一般的有限责任公司。但是，国有独资公司的根本点与其他有限责任公司是一致的，公司以其全部财产对公司债务承担责任，股东以其出资额为限对公司承担责任，公司与股东是相互独立的实体。除有特别规定外，《公司法》关于有限责任公司组织和行为的一般规定适用于国有独资公司。
第四，国有独资公司的出资人须经国家特别授权。
代表国家设立国有独资公司的投资人必须是经国家授权投资的机构或者经国家授权的部门。从我国目前的国家资产管理体制来看，国家授权投资的机构包括国家投资公司、国家控股公司、国有资产经营公司、符合《公司法》第72条规定的大型国有独资公司以及企业集团中的集团公司;国家授权的部门是经国家批准，代表国家对授权范围内的国有资产行使股权的特定政府部门，如国有资产管理部门，有关行业主管部门等。
二、国有独资公司的法律地位
研究国有独资公司的法律地位主要解决两个问题：一是国有独资公司是不是一个独立的法人实体;二是国有独资公司与国家之间的法律关系。
《公司法》规定的国有独资公司这一形式，其根本意图旨在为国有企业彻底转换经营机制，成为真正的市场主体提供一条出路。党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，就国有企业的改革和解决深层次矛盾的问题明确指出，建立现代企业制度，是我国国有企业改革的方向;国有企业实行公司制，是建立现代企业制度的有益探索.《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》还就国有企业采用的公司形式进一步指出，具备条件的国有大中型企业，单一投资主体的可以依法改组为独资公司;多个投资主体的可以依法改组为有限责任公司和股份有限公司;生产某些特殊产品的公司和军工企业应由国家独资经营。据此，《公司法》对国有独资公司作出了专节规定。可见，无论是从法律还是在政策上，国有独资公司都被作为一种根本不同于传统的国有企业的企业组织形式并寄予厚望。
国有独资公司的法律地位根本不同于传统的国有企业，它是一个真正的法人实体，而后者则不能被称为真正的企业法人。这种本质区别突出表现在两者与国家之间的财产关系和责任关系上。如前所述，公司作为法人，其本质特征在于公司与作为出资人的股东之间财产独立、责任独立。但国有企业与国家之间的财产关系与责任关系都是模糊不清的，真正建立在规范的基础上的国有独资公司则截然不同。
首先， 国有独资公司与国家之间的财产关系是清晰的。 根据《全民所有制工业企业法》，“企业的财产属全民所有，国家依照所有权与经营权分离的原则授予企业经营管理。企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。”《全民所有制工业企业转换经营机制条例》扩大了企业的经营权利，但其性质并没有改变，企业并不能独立支配企业的财产。各级政府和行业主管部门对企业行使直接控制的权力，如批准企业重大固定资产的处置，决定国家与企业财产收益的分配方式，决定或批准企业的生产性建设项目，批准企业的资产经营方式等。国家以政府管理者和企业资产所有者双重身份管理国有企业，政企职责严重混淆，企业要做的不仅是要提高经济效益，还在很大程度上承担着社会职能如兴建医院、学校、托儿所甚至派出所、法庭。在这种制度下，国有企业很难彻底转换经营机制成为真正的市场主体和法人实体。而国有独资公司则拥有了公司法人财产权，依法独立支配公司的财产。公司的股权持有人是明确而具体的，两者的权限划分是清晰的，国家作为股东，依照法律和公司章程的规定行使股权，对公司重大的法定事项作出决策，但不能干涉公司董事会的经营自主权。国有独资公司财产上的独立性为其成为法人提供了前提条件和物质基础。
其次， 国有独资公司与国家之间的责任关系是清晰的。 国有独资公司以公司的全部财产对公司债务承担责任，国家股东则以其投资额为限对公司承担责任，使得国有独资公司真正做到了自负盈亏，一旦公司因经营不善达到资不抵债的境地， 可以依法宣告破产。但国有企业不易做到这一点。由于国有企业不拥有可供支配的财产，因而其独立承担责任在很大程度上也就成为一句空话。根据《全民所有制工业企业转换经营机制条例》第37条的规定，国有企业是以其留用资金而不是企业的全部财产清偿债务的;并规定当企业不能清偿到期债务，但政府认为企业不宜破产的，应当给予资助或者采取其他措施，帮助企业清偿债务。这就是说，无论从立法规定还是从现实情况来看，国有企业相当一部分责任仍然要由国家承担。在上述财产独立、责任独立的基础上规范建立并动作的国有独资公司能够成为真正的公司法人。
三、国有独资公司的设立
(一)设立方式
根据《 公司法 》的规定，国有独资公司的设立方式有以下两种：
1、新建设立。 指国家授权投资的机构或者国家授权的部门新投资开办国有独资的有限责任公司。 通过新投资开办国有独资公司，国家可以从发展国民经济重要产业、基础产业和重要生产经营项目上的需要出发，在一定程度上直接实现国家的产业政策和资源的合理配置，并达到国有资产保值增值的目的。
2、改建设立。 指国有企业依法改建为国有独资公司。《公司法》第21条第1款规定：“本法施行前已设立的国有企业，符合本法规定设立有限责任公司条件的,单一投资主体的,可以依照本法改建为国有独资的有限责任公司”国有企业改建为国有独资公司的根本目的是为了解决长期困扰国有企业的政企不分，经营自主权难以落实，约束机制不健全，经济效益不高以及企业负担过重等影响企业活力的问题，彻底转移企事业经营机制，使之真正成为自负盈亏、自主经营的市场主体。依照《公司法》的规定建立的、真正规范的国有独资公司能够实现这一目的。
(二)设立条件和程序
《公司法》并未对国有独资公司的设立条件和程序做出特别规定，因此，国有独资公司应当按《公司法》规定的有限责任公司的设立条件和设立程序进行。设立国有独资公司应符合《公司法》第19条规定的设立条件，即：
1、股东符合法定条件。 国有独资公司由国家授权投资的机构或国家授权的部门代表国家投资，并行使股东权。国家授权部门或国家授权投资的机构与以往的政府部门对国有企业的投资不同，必须依照政企分开的原则，国有独资公司与其投资主体之间，不应再是行政隶属关系，而是被投资公司与股东的关系;国家授权投资的机构或国家授权的部门基于出资者的地位，享有法定的和章程规定的权力,而不是用行政命令的手段指挥和干预国有独资公司的自主经营活动。
2、股东的出资达到法定资本最低额.由于国有独资公司一般规模都较大，因此,其实际注册资本数额大都远远超过法律规定的最低限额。但国家授权投资的机构或国家授权部门的投资必须依法进行，而不能有任何超越法律规定的特权。也就是说，必须在公司注册登记前，缴足其全部出资，以货币出资的，应当一次性存入拟设立的国有独资公司在银行开设的临时帐户;以实物或其他财产权出资的，应当依法办理财产权的转移手续。
3、制定公司章程。 国有独资公司的章程由国家授权投资的机构或国家授权部门直接制定，或者由公司董事会制订报其批准。公司章程是国有独资公司组织和行为的准则， 对公司和公司的出资人、董事、监事、经理等都具有拘束力。
4、有公司名称， 建立符合要求组织机构。国有独资公司必须遵守国家有关公司名称使用的管理规定，并依照《公司法》对国有独资公司组织体制的特殊规定，建立科学的内部组织管理机构。
5、有固定的生产经营场所和必要的生产经营条件。 这是任何一个公司从事生产经营的物质基础，国有独资公司也不例外。国有独资公司必须遵守《公司法》关于有限责任公司设立需履行的程序。即应制定章程、 足额缴纳出资并经法定验资机构验资后，由国家授权投资的机构或国家授权部门作为申请人，向公司登记机关申请设立登记;公司登记机关对符合法律规定条件的予以登记，对不符合法律规定条件的，不予登记。 公司营业执照签发日期，为国有独资公司的成立日期。
四、国有独资公司的组织机构
1、国有独资公司不设股东会
国有独资公司的单一性，决定了在国有独资公司中没有设立股东会的必要。 由国家授权投资的机构或国家授权部门,授权公司董事会行使股东会的部分职权,决定公司的重大事项,但公司的合并、分立、解散、增减资本和发行公司债券，必须由国家授权投资的机构或国家授权部门决定。这说明在一般情况下，国有独资公司的权力机关是公司董事会，但在涉及对公司特殊重大事项的决策时，决定权归属于投资设立该公司的国家股东，国家股东对国有独资公司的国有资产有权进行监督管理。公司法对国有独资公司中股东与董事会职权的划分，即维护了股东作为公司最高意思决定机关的地位，同时，也强化了董事会的职权，较好地解决了国家与国有企业的关系，为国有独资公司的法人化奠定了坚实的基础。
2、国有独资公司的董事会
依照公司法规定， 国有独资公司必须设立董事会。 国有独资公司董事会的地位有别于一般有限责任公司的董事会，这主要表现在国有独资公司的董事会除可行使一般有限责任公司的董事会职权外，基于国家股东的授权，还可行使股东会的部分职权，此种职权是一般有限责任公司的董事会所不具备的。
国有独资公司的董事会的成员为3至9人，由两种人组成：一是股东委派，即由国家授权投资的机构或国家授权部门按照董事会的任期委派或更换;二是由公司职工民主选举产生，一般由国有独资公司的职工代表大会选举产生。对于组成董事会的这两部分成员的比例，公司法未作具体的规定，一般说来，国家股东委派的董事应具多数。国有独资公司的董事会设董事长一人， 可以视需要设副董事长。董事长、副董事长由国家授权投资的机构或国家授权部门从董事会成员中指定。董事长为公司的法定代表人。国有独资公司的董事会按照《公司法》第46条的规定，行使与一般有限责任公司的董事会基本相同的职权。
除此外，依据《公司法》第66条的规定，国有独资公司的董事会还可以基于国家授权投资的机构或国家授权部门的授权，行使股东会的部分职权。但涉及到公司的合并、分立、解散、增减资本和发行公司债券，则必须由国家授权投资的机构或国家授权部门决定。
3、国有独资公司的经理
国有独资公司的经理，由董事会聘任或者解聘。经国家授权投资的机构或国家授权部门同意，董事会成员可以兼任经理。国有独资公司的经理的职权与一般有限责任公司的经理的职权相同。
4、国有独资公司的监事会
《公司法》第67条规定，国有独资公司的监事会主要由国务院或者国务院授权的机构、部门委派的人员组成，并有公司职工代表参加。监事会成员不得少于三人。监事会行使本法第五十四条第一款第(一)(二)项规定的职权和国务院规定的其他职权。
5、国有独资公司的负责人的专任制度
我国《公司法》第70条规定，国有独资公司的董事长、副董事长、董事、 经理，未经国家授权投资的机构或国家授权部门同意，不得兼任其他有限责任公司、股份有限公司或者其他经营组织的负责人。这是国有独资公司的负责人实行专任制度的法律依据。所谓专任制度，是指国有独资公司的负责人原则上只能在其所在的公司任职，未经股东同意，不得兼任其他经济组织的负责人。国有独资公司的负责人专任制度与董事、经理的竞业禁止义务不同，竞业禁止的规定是要求董事、经理不得自营或者为他人经营与其所任职公司同类的营业或者从事损害本公司利益的活动，如果不发生与所任职公司竞业之情形，且所从事的活动并不损害本公司的利益，法律并不限制一般公司的董事、经理对他公司职务的兼任。而国有独资公司的负责人专任制度则不论兼职是否存在竞业禁止的事由，也不问兼职是否损害本公司的利益，原则上对兼职予以禁止，除非经国家授权投资的机构或国家授权部门同意。由此可见，对于公司负责人兼职的态度，专任制度较之竞业禁止的规定更为严格。对国有独资公司的负责人实行专任制度，目的是为了防止因公司负责人兼职而疏于对公司的管理，并避免因此可能造成的对国有资产的损害。
此外，还应指出，国有独资公司的负责人专任制度与竞业禁止义务并不矛盾，国有独资公司的负责人在实行专任制度的基础上，仍须承担竞业禁止义务。 国有独资公司的负责人如实施了竞业行为，当然也要承担相应的法律责任。
五、国家独资公司的改革
国家独资公司一般是提供公共品或具有公共品特征的产品的公司，有时也称为“政府公司”或“国有公司”。对于这类公司，政府介入公司监管是比较普遍的现象。那么，如何使这种监管能够更有效地促进公司发展呢?公司的改革方向又是什么?
首先需要说明的一点是，中国的国有独资公司不是公共品生产企业，竞争性企业占很大比例。对于国有独资的竞争性企业，除了一直主张的通过建立国有资产三级运营体系进行管理和经营外，其他还包括退出国家控股或参股等形式，力争在不远的将来，国家独资公司改革方向基本上是公共品行业。因此，在这里也仅仅对公共品行业的国有独资公司的运营改革进行讨论。中国自改革开放以来，主要是近十年来，政府对国有企业的监管主要有四项规定：一是对企业资产的保值增值实施监管;二是依照法定权限和程序，会同有关部门提出企业经理的任免建议，或者决定企业经理的任免和奖惩;三是会同有关部门提出监事会的人员组成，需报上级主管部门审定的，则按照有关规定履行报审手续;四是向企业派出监事会。
需要注意的是，这里的“监事会”(以下称为“国家监事会”)有借鉴西方一些国家的做法之意，但在实践中却有本质的不同。由政府向国有企业派出的“监事会”完全是一种“派出组织”，其成员全部是政府官员;而西方一些国家其国有企业的监事会更接近公司内部的监事会，也就是接近通常所说的监事会，其成员不完全是政府官员，甚至主要不是政府官员，还有社会人士和私营企业经营者。
对于公共领域的国家独资企业，国家一般是实行管制，主要表现在进入管制和价格管制，如在邮电、交通、金融等产业存在较高的政府管制，特别是邮电，更是高度的国家垄断。在政府管制情况下，一方面企业产品价格由政府制定或核准，定价高，显示的效益就高，定价低，显示的效益就低;另一方面，政府管制产业中的企业规模和效益是靠国家力量来支持的，而不是或主要不是依靠市场竞争，这在相当程度上掩盖了企业真实的效率状况。显然，不论是向国有企业派出监事会，还是管制，都没有超出行政监管的“窠臼”。行政监管的好处是直接、便利、见效快，但由于偏离市场经济的运行规则，从而难以实现监管的目的。所谓“见效快”，体现的不过是一种行政效率，而通常不是经济效率。政府管制面临一个突出的问题，就是导致企业去设法扩大其生产成本，比如聘用更多的人手，兴建豪华的办公室，大量发放工资和奖金，甚至把福利也摊入成本，因此国家经营企业的效率一般都是比较低的。至于政府向企业派出的监事会，其作用可能也是微乎其微。其一，企业可能对监事会敬而远之，或被架空，监事会难以从企业获得真实可靠的信息;其二，监事会可能与企业内部人合谋，共同欺骗政府;其三监事会可能公正无私，对企业存在的问题严加追究和差别，但由于缺乏相应制度上的激励，企业的积极性会下降。在实践中，有这样一种“悖论”，即一方面形式上的行政监管没有弱化，而另一方面公司在实际上却处于“内部人控制”状态。据对全国11个省市950家国有大中型企业的问卷调查，企业经营者在回答企业亏损原因时，“行政干预过多”被列为九项选择中的最后一项，权重仅为2%。就是说，行政控制弱化了，这使人感到费解。其实，这与对监事会的分析非常吻合。监事会作为一级监管机构，在企业中并没有发挥应有的作用，很可能的结果是上述分析中的前两种，或者被架空，或者与内部人合谋，从而造成事实上的监管力度下降。近几年实行的稽查特派员制度其实是第二个“监事会”，只不过它是临时的，稽查特派员在一个企业的稽查结束，其作用也就告一段落，对最终解决国有企业问题不会产生实质性影响。
但是政府在为国有企业提供政策优惠方面，却并没有因为行政监管在事实上的弱化而弱化。如提供优惠贷款和平价原材料、用行政手段保护企业市场、优先供应专门人才、保障进出口渠道等，这使它们的经营环境往往要比其他企业优越得多。如果取消这些优惠，国有企业的亏损面和亏损率势必会加大。
根据以上分析，对国有独资企业的制衡或监控应着重于四个方面进行进一步改革：第一，适度放松政府管制，引入竞争机制;第二，监事会成员要选择部分社会贤达人士和成功的民营企业家，同时对他们给予适当的鼓励，这种鼓励不仅仅是物质上的，社会地位可能更为重要;第三，经营者选择采取社会选拔方式，不应局限于政府官员，成功的民营企业家也应列为选择对象;第四，董事会设职能董事和职工董事，以加强对企业专业技术和管理决策方面的制衡，但是对设立职工董事有一个前提，就是使工会成为独立于政府和企业管理层的、真正代表职工利益的组织。总之，对国有独资公司，要通过加强内部制衡、引入竞争机制来促进企业绩效的最大限度地提高。
